新昌律师

                                                                                              
                                           新疆鼎信律师事务所    杨桂尧
          内容提要：近几年，我国城市房屋拆迁纠纷大幅度增加，成为影响社会安定的突出问题和社会关注的焦点。拆迁纠纷表面上看是拆迁人与被拆迁人的利益冲突，但实际上却表现为政府与被拆迁人的矛盾和对立，政府在实际拆迁中成了拆迁人的代理人和保护伞。究其原因，除了政府和拆迁人有着共同的利益，公权力的违法界入，被拆迁人享有的土地使用权没有得到尊重之外，现行拆迁立法也存有重大缺陷：《条例》没有区分因公共利益拆迁和因经营开发拆迁，特别是《条例》设置的裁决程序和行政强制拆迁程序不合法。笔者试对拆迁立法提出建议。
   关键词：拆迁纠纷-立法缺陷-建议
   
       近几年，我国城市房屋拆迁纠纷大幅度增加，群体上访事件聚增，因拆迁纠纷引发的激化事件也屡有发生，房屋拆迁成为影响社会安定的突出问题和社会关注的焦点，特别是震动全国的湖南嘉禾拆迁事件，更引发了社会各界对我国拆迁现状和立法缺陷的大讨论。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》，对公民的基本权利作了重大修改，第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。”《宪法修正案》启迪人们从限制公权和保护私权的角度，从创建和谐社会法律制度的高度，审视现行拆迁立法的合法性和合理性。本文拟从城市房屋拆迁中政府与被拆迁人矛盾和冲突的现象及原因，探讨我国拆迁立法的缺陷与完善。

    一、城市房屋拆迁中政府与被拆迁人的矛盾
   分析城市房屋拆迁纠纷，表面上看是拆迁人与被拆迁人的利益冲突，但实际上却表现为政府与众多被拆迁人的矛盾，正如著名法学家江平教授所说的“拆迁冲突的根源是私权和公权的矛盾”①。矛盾主要表现在拆迁许可证的发放、补偿标准的制定、裁决和执行的程序等方面。
   关于拆迁许可。无论是1991年3月22日国务院以第78号令公布的《城市房屋拆迁管理条例》（下称原《条例》），还是2001年6月13日以第305号令公布的修订后的《城市房屋拆迁管理条例》（下称新《条例》），都规定拆迁人取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁（原《条例》第八条、新《条例》第六条）。拆迁管理部门在颁发拆迁许可证的同时，应当将许可证中载明的事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布，并及时向被拆迁人做好宣传解释工作（原《条例》第十条、新《条例》第八条）。可见，拆迁许可证是政府准予拆迁人实施拆迁的具体行政许可行为，拆迁公告是政府公布拆迁许可证，告知被拆迁人有关拆迁主体、拆迁范围、拆迁期限等事项的通知。拆迁许可证的发放和拆迁公告的公布，意味着被拆迁人必须搬迁腾房，丧失原土地使用权。这直接涉及到被拆迁人的利益，但《条例》却没有规定被拆迁人如认为拆迁许可证侵犯了自己的利益有何救济措施。换言之，对政府批准的拆迁活动，被拆迁人只能服从，不能反对；只能就补偿安置标准和拆迁人讨价还价，而不能对拆迁人的建设项目及其拆迁计划和补偿安置方案发表意见；如果在公告规定的拆迁期限内不能与拆迁人达成协议，拆迁管理部门（即政府）将进行裁决，强制按一定的价格或方法成交；对裁决不服，尽管可以行政复议或行政诉讼，但拆迁人己给被拆迁人作了补偿或提供周转房的，不停止拆迁的执行（原《条例》第14条第二款、新《条例》第16条第二款）。因此从一开始，拆迁人与被拆迁人就处于不平等地位，拆迁人常常依仗政府的文件，打着“城市建设”的旗号，压制被拆迁人就范。而政府一开始就站在拆迁人的立场上（也即维护自己批准的拆迁许可证的立场上），向被拆迁人进行“宣传动员”，充当了拆迁人的代言人。
   关于补偿安置标准。原《条例》第20条规定：“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式”。“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。但按此标准所作的补偿，实际上是房屋的残存价值，而不是房地产的市场价值，远不足以购买经济适用房或商品房，所以被拆迁人大都选择产权调换方式。但开发商为了获取最大利润，千方百计降低成本，所建补偿安置楼普遍面积狭小，布局不合理，设施简陋，质量很差。就这样的安置楼，也常常由于开发商的拆迁资金不足，而不能按期建成，造成被拆迁人迟迟不能回迁。九十年代拆迁的突出问题是“回迁难”。被拆迁人往往将对拆迁人的不满发泄到政府身上，认为这是政府强令搬迁的结果。政府面对的是不断上访的人群，忍受着被拆迁人的指责，还要收拾开发商遗留的残局。新《条例》虽然增加了货币补偿的方式，并规定以房地产的市场评估价作为货币补偿的标准，但未明确是否包括土地使用权的价格，致使许多地方又从评估价中扣除了土地使用权的价格，引起被拆迁人的不满。此外，还存在政府直接确定补偿价格的情况，更导致了政府与被拆迁人的矛盾。
   关于拆迁裁决。依原《条例》第十四条、新《条例》第十六条的规定，拆迁当事人不能达成补偿安置协议的，经当事人申请，由拆迁管理部门裁决。但拆迁管理部门裁决后，往往是被拆迁人不服，提起行政复议或者行政诉讼，鲜有拆迁人不服裁决起诉拆迁管理部门的。而行政复议或者行政诉讼无论是拆迁管理部门胜诉还是败诉，都将政府进一步拖入与被拆迁人的对立之中：拆迁管理部门败诉则要重下裁决，引发第二轮行政复议或者行政诉讼；拆迁管理部门胜诉，则要以自己的名义申请法院强制执行裁决，执行的结果是政府替拆迁人完成了拆迁，政府成了拆迁人的代理人。特别是政府依《条例》规定直接进行行政强制拆迁时，更引起与被拆迁人的直接对立，常有媒体披露被拆迁人高举宪法与政府的强迁相抗衡的。    <