新昌律师

　　从明年4月开始，土地储备机构将不再直接从事土地一级开发工作。

　　国土资源部近日发文明确，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

　　按照规定，土地储备机构具有从事土地一级开发的权力，但同时进行土地开发和土地收储，容易留下腐败空间，这也被业界诟病为“左手倒右手”。

　　有业内人士分析认为，土地储备机构退出一级开发，有利于一级开发市场的公开透明运作。

　　“土地一级开发”还给市场

　　土地储备机构从事土地一级开发有其制度支持。按照国土部、财政部和央行于2007年联合印发的 《土地储备管理办法》规定，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

　　事实上，不少地方的土地一级开发工作正是由土地储备部门完成。据了解，除直接从事一级开发之外，一些土地储备部门成立“城市建设开发投资公司”，进行融资和一级开发，即“政府行为，公司运作”。

　　一位不愿具名的业内人士向《每日经济新闻》记者表示，在很多地方，政府插手一级开发市场的力度较大，有些地方的土地储备机构甚至垄断了一级开发市场，这很容易造成腐败。

　　他表示，退出一级开发，意味着土地储备部门将只能进行土地收储工作，一级开发将完全由企业按照市场规律进行操作，相当于“切断了一只手”。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向记者表示，土地储备部门的退出，有利于压缩腐败空间，并使一级开发市场的运作更加公开透明。

　　华业地产副总裁陈云峰则认为，个别地方政府存在刻意提高一级开发成本，从而推涨地价的行为。上述规定将对此有所遏制。

　　事实上，与土地买卖相比，一级开发的利润非常低。按照北京市的规定，企业用自有资金进行土地一级开发的，规定利润不超过8%；贷款进行一级开发的，利润不超过2%。

　　上述业内人士表示，在拥有相关的法规支持的情况下，国土部此举的主要目的不在于压缩地方利润，而在于减少行政操作，促进市场化运作。

　　政府还须充当“组织者”

　　鉴于土地一级开发的特殊性，政府机构并不会完全退出。陈云峰向《每日经济新闻》记者表示，一级开发最困难的环节在于拆迁，在这个过程中，政府的效率显然高过企业。

　　一直以来，各地不断发生由拆迁带来的冲突事件，并逐渐演化成一种社会现象。

　　陈云峰表示，拆迁成本占据了一级开发成本的主要部分，拆迁补偿款是双方最难达成一致的地方。同时，在拆迁过程中，企业经常会面对一些“有政府背景的建筑”。

　　他表示，在一级开发过程中，政府机构的作用十分“微妙”。如果政府完全退出，企业将面临开发成本和开发进度的风险；如果政府直接操作，则不利于市场公平竞争。

　　在很多业内人士看来，政府机构并不会完全退出一级开发市场，而是采取北京国土局的操作方式，进行“主导开发”。记者还发现，在国土部的表述中，强调国土资源部门“不得直接从事”土地一级市场开发，而非完全退出。

　　去年底，北京市国土局宣布，土地一级开发将由政府作为开发主体投资，委托企业具体实施。北京市国土局局长魏成林曾表示，由政府主导的土地一级开发，成本将比企业操作降低1/3。

　　按照北京市的规定，政府主导的土地一级开发模式为：政府向银行争取授信，获得的贷款用作拆迁补偿款，此后，受到委托的企业进行土地整理，并根据区域规划和经济发展确定土地用途，通过市场公开出让。

　　邹晓云表示，政府开发与政府组织开发是不同的概念，至少在目前的情况下，政府组织的一级开发更有效率。